??東南大學建筑學院 鮑莉

??30 余年的快速城鎮化進程中，大量人口涌入，住房商品化以及房價攀升，使得中國城市中中低收入階層的居住狀況和人群組成也在不斷變化。如何使“居者有其屋”是社會進步與穩定發展的關鍵。在不同的發展時期，政府為保障中低收入人群的居住需求，在住房政策和保障制度上進行了一系列的改革。

??1.政府包攬：從福利分房到貨幣化分配（1994-2003）

??1949 年起中國實行福利分房制，大多數城市居民居住在企事業單位分配的公房中。1994 年頒布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》啟動了城鎮住房由福利分房制改為貨幣購房制的市場化改革，同時提出建設具社會保障性質的住房體系、建立公積金制，重點建設經濟適用房以滿足中低收入家庭。

??1998 年東亞金融危機后頒布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》提出，停止福利分配，全面構建多層次住房保障供應體系：以經適房為主、廉租房為輔保障大多數居民，商品房則供高收入者購買。為此政府給予土地、資金等政策扶持以保證經適房的價格與收入相當。1999 年的《城鎮廉租住房管理辦法》又明確了廉租房用以保障本地最低收入人群的具體措施，是對保障房制度的完善。

??2.市場主導：全面商品化導致保障職能缺失（2003-07）

??隨著房地產逐步成為國民經濟支柱業，我國逐漸過渡到住宅全面商品化階段。2003 年《國務院關于促進房地產業市場持續健康發展的通知》提出“調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住宅”，經適房由“住房供應體系的主體”調整為“具有保障性質的政策性商品住房”，低收入家庭住房保障則以“發放租賃補貼為主”。

??然而由于地方政府過多依賴房地產業帶來的顯著經濟效益，土地和房產價格不斷攀高。在完全市場主導下中低收入家庭無力支付，社會貧富差距拉大。政府在住房保障方面的“放任”，使得住房總量雖極大提高，但其保障職能卻嚴重缺失。

??3.政策調控：保障房建設與棚戶區改造并舉（2007-13）

??為抑制房價飆升帶來的社會問題，保障性住房建設被再次提出并成為提振經濟的首要政策。2007 年國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出加快建立健全廉租房、加快建立健全廉租房、經適房及公積金制度，由此全國保障性住房建設迅速推進，每年開工700 余萬套。

??伴隨著城市高速擴張，中低收入人群逐漸積淀在各類棚戶區中。2009 年的《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》，首次將棚改納入住房保障體系；次年，建設部頒布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，提出公租房作為新型保障房適用于本地住房困難、外來務工及新近就業者。至此，住房保障體系基本可以覆蓋各類中低收入者，實現全民“有居”。

??4.體系調整：從粗放化管控走向精細化管理（2013-）

??為梳理歷史形成的保障性住房體系，2013 和 2014 年建設部等發布了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》及《關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》，確定將廉租房納入公租房系統實行統一管理；經適房建設也向保障房和公租房并軌，這標志著保障性住房制度走向理性和精細化。

??隨著《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》的部署， 2016 年國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出 “以人的城鎮化為核心“，城市從“增量發展”進入“存量優化”。之前大量建設的保障房片區多位于城郊，其交通出行、配套設施及服務管理的欠缺業已突出。優化規劃、完善公交及各類公共服務設施已成當務之急；棚戶區改造需與城市更新相結合，從物質環境改造擴展到社區氛圍營造以實現“宜居”。

??5.結語

??從歷史經驗與新型城鎮化發展趨勢來看，當下需要強化保障性住房的居住屬性。厘清政府與市場的不同職能定位，“新建與改造并舉、環境品質與鄰里氛圍并重”。同時借鑒發達國家的經驗教訓，加強服務管理與社區建設，實現從有居到宜居，以滿足居民的美好生活需要。