??“市場經濟首先是信用經濟，信用經濟必須是法治經濟。”在2020年11月25日國務院常務會議上，李克強總理深刻地指明了這一點。法治之于信用，是車之兩輪，鳥之雙翼。不講法治的信用，無異于無輪之車，折翼之鳥，不但無法行穩致遠，而且極可能導致公權濫用，私益受損，傷及市場活力，戕害營商環境。

??法治，必須是具像的，要擁有可落實落地、具備可操作性的路徑。《全國公共信用信息基礎目錄(2021 年版)》(以下簡稱《基礎目錄》)及《全國失信懲戒措施基礎清單(2021 年版)》(《基礎清單》)正是這方面極好的示范。

??正本清源，規范嚴謹

??正如其名稱所彰顯的那樣，《基礎目錄》與《基礎清單》解決的，正是信用法治中的“基礎”問題，也就是說，什么屬于公共信用信息，如何運用公共信用信息實施懲戒。

??首先，《基礎目錄》規定，本目錄所稱信用信息，是指可用于識別、分析、判斷信用主體信用狀況的信息。依此限縮性表述，那些無法承擔“識別、分析、判斷”信用功能的信息，不應納入目錄，例如，無償獻血、退役軍人管理、宗教信仰等的個人信息，完全與“信用”無關，《基礎目錄》將其排除在外，法理事理情理，理理相通。

??按照同一邏輯，慈善捐贈、志愿服務也可以排除在外，這樣，就吻合了“信用”意在判斷行為主體履行法定或約定義務狀況的功用價值，避免信用治理泛道德化。僅此一項，即可最大程度地遏制現實生活中的種種“信用治理”亂象。例如，某地規定，捐贈1萬元，加信用分十分，實屬對信用的極大誤用。

??緊接著，《基礎目錄》規定，本目錄所稱公共信用信息，是指國家機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下簡稱“公共管理機構”)在履行法定職責、提供公共服務過程中產生和獲取的信用信息。依此規定，“公共信用信息”的公共性，體現在信息產生和獲取的主體方面，即除了行使公共權力的國家機關之外，依授權行使管理職能的法定組織，也是公共信用信息的歸集主體。

??例如，上海申通地鐵集團有限公司雖然是企業，但依據法規的授權，可以針對地鐵空間內的違法行為行使執法權;類似地，上海機場集團有限公司也可以對空港區域內的違法行為行使執法權，特別是在疫情防控期間，由此獲得的行政相對人違法信息，當然可以納入公共信用信息目錄的范圍。

??在明確了基本概念之后，《基礎目錄》依次列明了“公共信用信息納入范圍”、“應當依法審慎納入的信息”及“公共信用信息歸集的重點領域”。很顯然，這里采取的是“一般規定”加上“負面特殊規定”再輔以“正面重點領域”的結構。

??所謂“負面特殊規定”，是指“應當依法審慎納入的信息”，其中充滿了基于法理的價值判斷。例如，涉及商業秘密、個人隱私的信息，顯然不得歸集，因為人格權的維護，其法益價值顯然高于信用治理。而涉及未成年人、不具備完全民事行為能力的其他自然人的信息，也不得納入公共信用信息范圍，其法益價值在于，未成年人心智尚不健全，“年輕人犯錯誤，上帝也會原諒”，何況在法律上，尚不具備完全民事行為能力的未成年人，也不具備法律責任能力。

??而所謂“正面重點領域”，是指應當重點加強公共信用信息歸集工作的領域，舉凡“安全生產和消防安全、醫療衛生、國防、質量管理、勞動用工”等領域，要么關乎國家安全，要么關乎公共利益，要么關乎社會公平底線的守護，當然必須運用信用手段，嚴加治理。

??央地協同，審慎包容

??無論是《基礎目錄》還是《基礎清單》，均充分體現了央地協同、審慎包容的理念和技術。

??所謂央地協同，是指國家與地方層面，分別設定公共信用信息的納入范圍的權限，分別界定失信懲戒措施的種類及其適用對象，其中最為重要的是權源安排。

??《基礎目錄》規定，除法律、法規或者黨中央、國務院政策文件另有規定外，不得超出本目錄所列范圍采集公共信用信息。類似地，《基礎清單》規定，除法律、法規或者黨中央、國務院政策文件另有規定外，不得超出本清單所列范圍開展失信懲戒。

??這也就意味著，國家層面有權在《基礎目錄》及《基礎清單》之外增設公共信用信息種類及懲戒措施的，僅限于法律、行政法規、黨中央、國務院政策文件;在地方層面，則僅限于地方性法規。此種安排，釋放了兩個清晰的信號：

??其一，審慎。把權源做了前述限縮，意味著國家各部委、地方政府均不得通過政府規章、規范性文件等方式來增設公共信用信息種類及懲戒措施。以往雷區遍布、動輒得咎、寸步難移的局面，有望得以極大地緩解。

??此外，《基礎目錄》還規定，對于“涉及拖欠物業服務費、公共交通逃票、闖紅燈等個人信息的納入，應當有法律、法規依據，符合情節嚴重或存在主觀惡意等標準，且經有關部門依法依規認定”。這樣的安排，也洋溢著審慎的光輝。這些行為，一來違法違約的情形輕微，二來可能是無心之失(如忘了繳納物業服務費)，三來可能存在合理前因(如可能是因為物業服務不符合約定而拖欠)，故而，《基礎目錄》增設了“符合情節嚴重或存在主觀惡意等標準，且經有關部門依法依規認定“等限制性條件。

??其二，包容。地方可根據國家原則與精神，結合實際，通過地方性法規，制定各自的公共信用信息補充目錄與失信懲戒補充清單，與國家基礎目錄與基礎清單一起，適用于本地區。

??此種安排，既合法理，又嚴謹務實。各地經濟社會發展并不均衡，信用制度擬解決的問題也不盡相同，例如，上海屬于超大城市，人口高度集聚，道路交通管理、拍賣車牌、垃圾分類等，都可能需要運用信用管理措施，而這些問題，在其他精細化管理需求并不特別迫切的中小城市，或許并不突出。

??因而，《上海市道路交通管理條例》第五十八條規定，有下列情形之一的，相關信息納入本市公共信用信息服務平臺：(一)實施嚴重道路交通違法行為，依法被處以暫扣機動車駕駛證、吊銷機動車駕駛證、拘留等行政處罰的;(二)由他人替代記分、替代他人記分或者介紹替代記分的;(三)發生交通事故后逃逸的;(四)一年內有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的。這是一種典型的地方性法規“補充目錄”，而且，不設兜底條款，給民眾以確定的預期。

??另外，《南京市社會信用條例》將“褻瀆英烈，宣揚、美化侵略戰爭和侵略行為，嚴重損害國家和民族尊嚴的”行為，列為屬于嚴重失信行為，是因為南京這方面的城市記憶非常慘痛;杭州將嚴重破壞西湖風景名勝區、大運河(杭州段)、良渚文化遺址、淳安特別生態功能區等生態環境、文化遺產的行為，列為嚴重失信行為，是因為杭州作為著名旅游城市，對于生態旅游資源極度珍視……值得注意的是，只有地方性法規才可以增設公共信用信息及懲戒措施。

??程序規范，法益衡平

??無論是《基礎目錄》還是《基礎清單》，均要求各地區在編制補充目錄與補充清單時，須嚴格以地方性法規為依據，廣泛征求地方各有關部門(單位)和相關市場主體、行業協會商會、法律服務機構、專家學者和社會公眾意見，并且在編制完成后5個工作日內抄送國家發展改革委、人民銀行，并在“信用中國”網站及地方人民政府門戶網站公開。

??“陽光是最好的防腐劑，燈光是最好的警察”。此種陽光與公開的做法，還打開了寶貴的意見聽取空間。

??難得可貴的是，《基礎清單》還規定，國家機關應當遵照合法、關聯、比例原則，嚴格依法依規實施清單內的失信懲戒措施。

??這里，最難理解的是關聯原則。為避免行政機關在行政管理時加入不正當的他項考慮，給行政相對人確立預期，應當要求行政機關按照合理行政原則，確定與本部門行政管理事項相關聯的信用信息范圍，作為開展分類管理的依據，并向社會公布。舉例來說，公安機關在辦理戶籍申請時，應當公布與戶籍申請相關聯的信用信息，如遭受刑事處罰、非法燃放煙花爆竹、乘車逃票、欠繳公用事業費等是否會影響戶籍申請，都要逐一列明，避免不當擴大懲戒范圍。

??《基礎目錄》的最后，附上了“公共信用信息納入范圍的法規政策依據”，《基礎清單》的最后，也附上了“失信懲戒措施的法規政策依據”，條分縷析，堪稱兩幅邊界非常清晰的法治地圖。(作者：羅培新 上海市司法局副局長、法學教授)