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國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機(jī)制的意見

國辦發(fā)〔2024〕52號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

??為更好發(fā)揮地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機(jī)制提出如下意見：

??一、擴(kuò)大專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍

??（一）實行專項債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理。將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專項債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”，未納入“負(fù)面清單”的項目均可申請專項債券資金（《地方政府專項債券禁止類項目清單》詳見附件1）。專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運行經(jīng)費、債務(wù)利息等。

??（二）擴(kuò)大專項債券用作項目資本金范圍。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施，高速公路、機(jī)場等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等納入專項債券用作項目資本金范圍（《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)》詳見附件2）。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%提高至30%。

??二、完善專項債券項目預(yù)算平衡

??（三）優(yōu)化專項債券額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。

??（四）做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應(yīng)的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔(dān)兜底責(zé)任，確保法定債務(wù)按時足額還本付息，嚴(yán)防專項債券償還風(fēng)險。

??（五）完善專項債券項目“一案兩書”制度。研究制定專項債券項目實施方案標(biāo)準(zhǔn)化模板，依托信息系統(tǒng)統(tǒng)一項目實施方案要素和內(nèi)容，減少中間環(huán)節(jié)和成本。簡化財務(wù)報告和法律意見書，嚴(yán)格要求中介機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)做好項目資料審核工作，公平、公正、客觀出具中介報告。

??三、優(yōu)化專項債券項目審核和管理機(jī)制

??（六）開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。下放專項債券項目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，支持經(jīng)濟(jì)大省發(fā)揮挑大梁作用（《地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單》詳見附件3）。試點地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項目清單，報經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后不再報國家發(fā)展改革委、財政部審核，可立即組織發(fā)行專項債券，項目清單同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。

??（七）打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”。對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，完善項目審核“綠色通道”機(jī)制。對于已通過國家發(fā)展改革委、財政部審核且需要續(xù)發(fā)專項債券的在建項目，無需重新申報，經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后可直接安排發(fā)行專項債券，同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。

??（八）建立“常態(tài)化申報、按季度審核”的項目申報審核機(jī)制。對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機(jī)制。各地專項債券項目經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后，依托國家發(fā)展改革委、財政部兩部門信息系統(tǒng)常態(tài)化報送，其中，應(yīng)在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補(bǔ)充報送。兩部門全年向各地開放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數(shù)據(jù)，并于當(dāng)月內(nèi)下發(fā)審核結(jié)果。

??四、加快專項債券發(fā)行使用

??（九）加快專項債券發(fā)行進(jìn)度。各地要在專項債券額度下達(dá)后及時報同級人大常委會履行預(yù)算調(diào)整程序，提前安排發(fā)行時間，及時完善發(fā)行計劃，做好跨年度預(yù)算安排，加強(qiáng)原有專項債券、已安排項目同新發(fā)債券、新項目的有機(jī)銜接，統(tǒng)籌把握專項債券發(fā)行節(jié)奏和進(jìn)度，做到早發(fā)行、早使用。要根據(jù)項目實際情況，綜合考慮項目建設(shè)運營周期、到期債券年度分布等因素，科學(xué)確定發(fā)行期限，均衡分年到期債務(wù)規(guī)模。允許專項債券用于在建政府投資項目，優(yōu)先保障在建項目資金需求，防止形成“半拉子”工程。

??（十）加快專項債券資金使用和項目建設(shè)進(jìn)度。省級財政部門要建立定期調(diào)度機(jī)制，加強(qiáng)與同級發(fā)展改革部門和項目主管部門分工協(xié)作，層層壓實責(zé)任，督促市縣財政部門及時撥付已發(fā)行專項債券資金，督促項目主管部門和項目單位加快資金使用。省級發(fā)展改革部門要會同有關(guān)方面加強(qiáng)在線監(jiān)測、調(diào)度督促和現(xiàn)場檢查，分級分類做好要素保障，推動項目加快開工建設(shè)，盡快形成實物工作量。

??（十一）加強(qiáng)專項債券資金使用監(jiān)管。加快完善專項債券資金監(jiān)管機(jī)制，實行專戶管理、專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。地方各級財政部門要依托信息系統(tǒng)，對專項債券資金實施穿透式監(jiān)管，動態(tài)掌握資金使用、項目運營、專項收入、資產(chǎn)等方面情況，將所有專項債券項目全部納入信息系統(tǒng)覆蓋范圍。加強(qiáng)發(fā)展改革、財政部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，及時共享項目開工建設(shè)進(jìn)度、安排債券規(guī)模、資金支出進(jìn)度等信息。

??五、強(qiáng)化專項債券全流程管理

??（十二）加強(qiáng)專項債券項目資產(chǎn)管理。建立專項債券項目資產(chǎn)明細(xì)臺賬，分類管理存量項目資產(chǎn)，防范以項目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險。規(guī)范新增項目資產(chǎn)核算，明確行政事業(yè)單位和國有企業(yè)資產(chǎn)登記處理方式，確保項目對應(yīng)的政府負(fù)債和資產(chǎn)保持平衡。

??（十三）建立專項債券償債備付金制度。完善專項債券償還機(jī)制，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點地區(qū)要加快建立償債備付金制度。嚴(yán)格落實專項債券項目主管部門和項目單位責(zé)任，抓好專項債券項目收入征繳工作，保障專項債券償債資金來源。對收入較好的項目，允許動態(tài)調(diào)整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。

??六、加強(qiáng)專項債券監(jiān)督問責(zé)

??（十四）加大監(jiān)督問責(zé)力度。嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，堅決遏制違規(guī)使用問題，對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的專項債券資金閑置和違規(guī)使用等問題，督促各地逐筆逐條建立問題臺賬，嚴(yán)格落實整改要求。對新發(fā)生違法違規(guī)使用專項債券資金問題的“自審自發(fā)”試點地區(qū)，情節(jié)較輕的，限期整改；情節(jié)較重的，停止試點。財政部要對試點地區(qū)加強(qiáng)跟蹤檢查，定期核查專項債券使用情況，對發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問題的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)等，會同相關(guān)監(jiān)管部門按照職責(zé)分工依法實施懲戒，選取典型案例公開通報。對不符合發(fā)行要求但已發(fā)行專項債券的地區(qū)，在以后年度新增專項債券額度分配時予以扣減，省級政府要暫停相關(guān)市縣在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”。各級財政部門要對違規(guī)使用專項債券資金的地區(qū)，依法依規(guī)采取扣減限額、約談通報、考核監(jiān)督等方式嚴(yán)肅處理，并定期通報典型問題案例，發(fā)揮警示教育作用。各級審計部門要依法加強(qiáng)對專項債券的審計監(jiān)督，繼續(xù)將專項債券管理使用情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計項目的重要內(nèi)容。

??（十五）依法接受人大監(jiān)督。地方各級政府要依法接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，不斷優(yōu)化完善專項債券管理，按規(guī)定及時向本級人大及其常委會報告專項債務(wù)情況。地方各級財政部門要依法落實同級人大及其常委會關(guān)于預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的決議和審查意見，依法統(tǒng)一管理政府債務(wù)的舉借、支出與償還，監(jiān)督債券資金使用情況，提高債券資金使用效益。

??七、強(qiáng)化保障措施

??（十六）加強(qiáng)組織實施。各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府要落實主體責(zé)任，健全本地區(qū)專項債券管理工作機(jī)制，管好用好專項債券資金，采取有力措施，抓好專項債券管理工作具體組織實施。鼓勵地方謀劃實施重大項目，集中財力辦大事。完善各級發(fā)展改革部門牽頭管項目、財政部門牽頭管資金的工作機(jī)制，形成工作合力。財政部、國家發(fā)展改革委要按照職責(zé)分工加強(qiáng)對專項債券管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策指導(dǎo)，及時研究和解決工作中的重點難點問題。財政部要依法加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，指導(dǎo)地方各級財政部門加強(qiáng)本地區(qū)地方政府債務(wù)管理，切實防范風(fēng)險。

??（十七）開展政策實施動態(tài)評估。國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部會同有關(guān)方面加強(qiáng)對專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍、優(yōu)化專項債券項目審核機(jī)制等方面政策實施的跟蹤評估，適時動態(tài)調(diào)整專項債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”和用作項目資本金范圍“正面清單”。對專項債券項目“自審自發(fā)”等試點政策，要及時報告試點工作進(jìn)展情況，適時研究調(diào)整試點范圍。做好專項債券政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，運用典型案例引導(dǎo)各地加強(qiáng)專項債券管理，提高政策實施效能。

??附件：1.地方政府專項債券禁止類項目清單

??2.地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)

??3.地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單

國務(wù)院辦公廳

2024年12月22日

??（此件公開發(fā)布）

??附件1

地方政府專項債券禁止類項目清單

??一、完全無收益的項目

??二、樓堂館所

??（一）黨政機(jī)關(guān)辦公用房、技術(shù)用房；

??（二）黨校（行政學(xué)院）；

??（三）培訓(xùn)中心；

??（四）行政會議中心；

??（五）干部職工療養(yǎng)院；

??（六）其他各類樓堂館所。

??三、形象工程和政績工程

??（一）巨型雕塑；

??（二）過度化的景觀提升和街區(qū)亮化工程；

??（三）文化慶典和主題論壇場地設(shè)施；

??（四）其他各類形象工程和政績工程。

??四、房地產(chǎn)等項目

??（一）除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)；

??（二）主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施。

??五、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目

??一般競爭性產(chǎn)業(yè)是指市場能夠有效配置資源、供需平衡、競爭充分，且不存在足以影響價格的企業(yè)或消費者的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

??注：鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但僅限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；專項債券不得投向一般競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

??允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。具體操作要求按照相關(guān)部門規(guī)定執(zhí)行。

??附件2

地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)

??一、鐵路

??二、收費公路

??三、干線和東部地區(qū)支線機(jī)場

??四、內(nèi)河航電樞紐和港口

??五、貨運綜合樞紐

??六、城市停車場

??七、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施

??八、煤炭儲備設(shè)施

??九、城鄉(xiāng)電網(wǎng)

??十、新能源

??十一、水利

??十二、城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理、城鎮(zhèn)再生水循環(huán)利用、固體廢棄物綜合利用和資源循環(huán)利用

??十三、衛(wèi)生健康

??十四、養(yǎng)老托育

??十五、供排水

??十六、供熱（含供熱計量改造、長距離供熱管道）

??十七、供氣

??十八、國家級、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

??十九、城市更新

??（一）城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造、老舊街區(qū)改造、老舊廠區(qū)改造

??（二）城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

??二十、保障性住房

??二十一、新型基礎(chǔ)設(shè)施

??（一）云計算、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施

??（二）鐵路、港口、高速公路、機(jī)場等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造

??二十二、前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

??（一）符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施

??（二）信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

??注：以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%提高至30%。

??附件3

地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單

??一、省份

??北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省。

??二、承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略地區(qū)

??河北雄安新區(qū)。