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關于印發《關于加快轉變發展方式集中推進本市城市更新高質量發展的規劃資源實施意見（2025版）》的通知

滬規劃資源更〔2025〕281號

各區（管委會）規劃資源部門:

??現將《關于加快轉變發展方式 集中推進本市城市更新高質量發展的規劃資源實施意見（2025版）》予以印發，請按照執行。

上海市規劃和自然資源局

2025年7月24日

關于加快轉變發展方式集中推進本市城市更新高質量發展的規劃資源實施意見（2025版）

??堅持總規統領和五個統籌，深化建立可持續城市更新模式和政策法規，持續推進城市更新行動，結合實踐需求，制定本實施意見。

??一、貫通城市更新全流程

??（一）構建全周期城市更新模式

??突出規劃引領、資源統籌，充分發揮市場主體作用，通過統籌謀劃、項目計劃、規劃制定、實施建設、運營管理五個階段構建全周期城市更新模式。統籌謀劃階段明確“十五五”城市更新規劃資源工作部署。項目計劃階段構建城市更新綜合實施機制。規劃制定階段編制城市更新單元規劃、更新項目實施方案，完善控詳規劃。實施建設階段開展資源配置，辦理規劃許可、竣工驗收、確權登記。運營管理階段實施全生命周期管理。

??（二）謀劃“十五五”工作部署

??發揮城市總體規劃統領作用，銜接城市更新專項規劃、國民經濟和社會發展五年規劃，結合總規實施評估及近期實施規劃，統籌謀劃城市更新規劃資源“十五五”工作目標、重點領域與重點任務。

??（三）明確年度城市更新規劃資源行動任務

??根據“十五五”工作要求，市規劃資源部門制定全市城市更新年度規劃資源行動方案。區規劃資源部門結合規劃體檢，形成年度城市更新規劃實施報告，明確年度工作計劃，包括城市更新單元的規劃目標、空間范圍和必要的規劃條件，報經區政府審核后，由市規劃資源部門認定。

??（四）完善城市更新綜合實施機制

??區政府牽頭組建由區規劃資源局等政府部門、更新意向主體、屬地政府、原物業權利人代表以及“三師”技術團隊等組成的城市更新綜合統籌平臺，建立多方參與協商機制，統籌推進城市更新單元規劃與實施。

??城市更新綜合統籌平臺可根據需要設立城市更新綜合統籌主體，負責統籌城市更新單元內多主體更新項目。城市更新綜合統籌主體通過遴選、協商、聯合、指定等方式確定，其權利和義務應予以明確并得到保障。

??（五）編制城市更新單元規劃

??根據城市發展和規劃需要，在城市重要發展地區和更新意愿突出地區劃定城市更新單元。城市更新單元應以資源統籌和行動統籌為手段，推進地區結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升。鼓勵并推動各類城市更新創新政策在更新單元內先行先試。

??城市更新單元規劃是范圍內更新項目實施方案和相應控詳規劃編制的依據。規劃應摸清底數、確定目標、制定藍圖、明確策略，形成綜合價值評估、更新項目實施計劃等內容，并為更新項目實施落地充分預留相關指標和空間布局彈性。

??區規劃資源部門應充分發揮“三師”聯創機制作用，組織編制城市更新單元規劃。編制過程中應充分開展各方意見征詢，包括公示、部門意見征詢、專家審議等。城市更新單元規劃成果報經區政府、市規劃資源部門同意后，由市規劃資源部門以城鄉規劃審批專用章代市政府批復。重點地區的城市更新單元規劃上報市政府審批。

??（六）編制更新項目實施方案

??城市更新項目應編制更新項目實施方案，包括規劃指標、建筑設計方案、資源配置方式、全生命周期管理清單等內容。

??更新項目實施方案由城市更新綜合統籌主體或項目實施主體組織編制，報經區政府認定，如涉及已批控詳規劃優化的，區政府應在認定前就相關內容征詢市規劃資源部門意見。

??通過收儲、收回再供應的更新項目，以及非營利性公益設施更新項目可免于更新項目實施方案的編制。城市更新單元內的首發更新項目，其實施方案可與城市更新單元規劃同步編制。

??（七）簡化更新項目控詳規劃程序

??市、區規劃資源部門，可結合城市更新單元規劃及更新項目實施方案編制，同步開展控詳規劃優化。已批城市更新單元規劃內的首發更新項目，可免于控詳規劃任務書編制。控詳規劃成果應納入統一信息平臺，作為后續建設項目審批管理依據。

??（八）實施差別化土地資源配置

??按照批準的控詳規劃，更新項目采取差別化的土地供應方式，包括收儲、收回再供應，存量補地價等方式。更新項目已納入舊區改造范圍或者涉及商品住宅開發建設等，應當通過收儲、收回再供應方式實施城市更新。

??通過收儲、收回再供應方式辦理用地手續的，依法可采用出讓、租賃、作價出資（入股）以及劃撥等方式供應土地，涉及“兩舊一村”改造以及風貌保護等情形的，經市人民政府同意，可采用協議出讓方式供地。

??通過存量補地價方式辦理用地手續的，應當具備獨立開發條件，權屬清晰，并可以根據土地利用情況和相關政策要求，在相應用途的法定最高出讓年限范圍內重新設定土地使用期限，由實施主體辦理存量補地價；通過協議等方式引入市場主體的，應當在用地手續辦理前完成相應手續辦理。

??物業權利人利用自有土地實施城市更新的，對于規劃保留地塊，在原用地范圍內，按照原用途對建筑物進行改建、拆除重建并不超過原登記合法建筑面積的，無需辦理用地手續，直接辦理建設相關手續。

??（九）優化規劃許可流程

??對于主體明確，更新項目實施方案達到建設工程設計方案深度的項目，控詳規劃公示時，可同步公示符合建設工程設計方案公示要求的相關圖紙，并予以說明。控詳規劃公示結束后，如設計方案不作調整的，可不再進行建設工程設計方案公示。

??建設工程設計方案和建設工程規劃許可證階段，責任建筑師可協助主管部門開展技術審查，出具技術審查意見。經告知承諾，設計方案、施工圖成果符合法律法規或通過相關論證的，規劃資源部門可憑責任建筑師簽字的技術審查意見，免于設計成果的技術審查。充分預留建設工程設計方案、建設工程規劃許可證彈性。

??加強老舊房屋拆除管理，不隨意拆除具有保護價值的老建筑、古民居。涉及風貌建筑的保護性卸解，在建設工程設計方案已批復，并明確具體保護更新方式和構件要素保護保留要求基礎上，經綜合性研判，可先行向房屋管理部門申請相關工程備案手續。

??（十）優化更新項目竣工驗收

??竣工規劃資源驗收階段，規劃資源部門可憑責任建筑師簽字的竣工文件，開展規劃資源驗收工作。責任建筑師應根據建設工程規劃許可內容，審核工程施工質量及歷史建筑保護情況，確保設計實施品質。

??（十一）創新融合空間、數字空間確權登記和流轉方式

??市場主體與物業權利人簽訂不動產權益轉移的相關協議后，可作為實施主體辦理用地、建設許可手續，在物業權利人注銷不動產登記后，實施主體申請建設用地使用權首次登記。積極探索落實數字、三維、孿生空間確權登記和運轉流轉機制模式，彰顯孿生空間價值屬性。

??（十二）實施更新項目全生命周期管理

??更新項目納入建設用地使用權合同或劃撥決定書的產業投資、功能實現、運營管理、物業持有、節能環保以及公共要素建設、運營等土地全生命周期管理要求，按照“誰提出、誰負責、誰監管”原則實施共同監管，線上線下聯動，納入上海一張圖全息數字時空平臺，開展實施成效監測和評估，實現全生命周期閉環管理。

??二、完善城市更新機制與政策

??（十三）健全“三師”聯創機制

??堅持高起點規劃、高水平設計、高質量建設、高標準管理，強化“三師”聯創制度保障。通過前瞻性謀劃、專業性策劃、合理性評估、協助式審查、陪伴式服務，持續參與更新項目的實施、跟蹤和評估，發揮城市更新全流程統籌支撐作用。根據更新單元特點，“三師”聯創團隊除責任規劃師、責任建筑師和責任評估師以外，還可匯聚交通、景觀、產業、歷史文化風貌保護等其他領域專業技術力量。

??以責任規劃師整合空間政策資源、銜接建設實施、保障城市功能和空間品質的提升，在“三師”聯創方案研究、城市更新單元規劃編制等環節發揮主導作用。

??以責任建筑師發揮在方案設計、實施把控等方面的專業優勢，整合各項專業設計，破解建設領域規范標準與城市更新需要不適配的問題，提升城市更新設計建設品質。

??以責任評估師綜合資源、資產、資信、資金等要素，評估土地利用績效，以及更新項目產權歸集、數字空間期權評估、建設、運營各階段的土地與建筑等使用狀況、資產價值，綜合平衡政府、市場和個人的利益訴求，深化投資測算和經濟分析，協助政府和實施主體研判更新項目可行性。

??（十四）創新土地資源配置機制

??探索建立四資貫通的綜合收益平衡機制。根據規劃與項目建筑設計方案，優化配置資源。運用 BIM等技術手段鎖定城市更新項目建筑設計方案，通過評估、作價出資（入股）、組合供應、確權注記等方式，貫通資源、資信、資產、資金，實現數字化、強資信、明期權，減少城市更新項目的交易成本、時間成本、商務成本，構建政府和市場“成本共擔、利益共享”的綜合成本收益平衡模式。

??實施土地儲備新機制。結合全市市屬、區屬等企事業單位土地房屋資源和市域部分重要戰略空間，集中盤活、儲備適當規模土地資源，市區聯動、以市為主，建立全市層面可以統一規劃、統籌調配使用的土地資源池。經市政府同意后，專門對口解決城市更新中涉及重點地區、重大戰略、歷史保護和重要民生工程等突出的更新瓶頸和難題，專池專用。

??（十五）完善空間規劃支持政策

??支持城市更新單元運用土地混合開發利用、用途依法合理轉換、規劃土地彈性管理等創新政策。對于城市更新單元內“一江一河”沿岸等公共活動需求較大的地區，可通過規劃評估、城市設計和景觀方案論證劃定開放空間，適用疊加綠化融合管理政策，其配套建筑用地占比不超過8%，綠化面積比率不低于50%。

??支持零星更新項目以提供公共要素為前提，按照規定，采取轉變用地性質、按照比例增加經營性物業建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施。對于實現地區功能品質提升有重大貢獻的零星更新項目，可以探索在區政府與實施主體協商土地、經濟、招商、建設等其他條件的基礎上，合理確定規劃指標。

??（十六）完善土地資源配置支持政策

??允許通過擴大用地實施整體開發。更新項目周邊不具備獨立開發條件的“邊角地”、“夾心地”、“插花地”等零星土地，以及不適宜單獨開發的儲備土地，允許通過擴大用地的方式實施整體開發。

??支持多渠道降低土地成本。更新項目通過存量補地價方式實施，涉及補繳土地價款的，在市場評估中可以綜合考慮拆除重建項目的舊房屋拆除成本、土地通平費用等土地前期開發成本及新條件下無償提供產權移交的公共要素土地和建設成本。在符合法律規定的前提下，區政府集體決策時可以結合城市更新綜合價值評估報告，考慮相關產業政策、土地利用情況、公共要素貢獻等因素，綜合確定土地價款。

??支持分期支付土地價款。經區政府決策，土地出讓價款可按有關規定在國家規定的繳清期限內采取分期方式繳納。

??支持過渡期功能彈性轉換。在不影響遠期規劃功能實現、不影響相鄰關系且符合相關環保、消防、安全等標準的前提下，鼓勵利用存量房產等空間資源發展國家支持產業和行業，原則上允許以5年為限，享受不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策。支持存量低效商務樓宇在一定時期內，以保持樓宇主體不變、產證性質不變、主體結構不變為前提，兼容其他業態，具體兼容用途和年限可經認定后實施。

??允許部分未竣工項目轉換為保障性租賃住房。對已按照國有建設用地使用權合同或劃撥決定書實施開發建設，但尚未竣工驗收的商辦類建設項目，在滿足規定條件下，經市、區相關部門聯合認定，可用于建設保障性租賃住房。

??（十七）完善適用于城市更新的技術標準

??針對老舊建筑，更新后日照時間、建筑間距、建筑退讓等，執行現行標準確有困難的，在滿足安全與不減損相鄰地塊權益前提下，經專家評審后，可按照改造后不低于現狀進行審批。

??針對城市更新單元，如涉及消防、節能、抗震、綠化、交通等法規規范標準不適配或與歷史文化風貌保護要求不一致的，由“三師”聯創團隊進行專題論證，形成專項技術論證報告，并納入城市更新單元規劃法定成果。

??針對單元內更新項目，如專項技術論證報告無法覆蓋的，可提出綜合解決方案，經城市更新綜合統籌平臺組織責任建筑師進行技術論證和專家評審后，由規劃資源部門會同相關主管部門對綜合解決方案進行認定，作為方案審批依據。

??（十八）加強綜合政策支持

??支持國企間采用靈活的資產劃轉和權益轉讓方式，實施聯合更新和委托更新。靈活運用多種方式促進權益歸集和協商一致。加大財政支持力度，鼓勵金融機構依法開展多樣化金融產品創新，探索與城市更新可持續發展模式相適應的稅收配套政策。

??（十九）提升城市更新數字化水平

??結合上海量子城市空間智能創新建設要求，建立城市更新數字化檔案，發揮時空智能基座和基座大模型能力，打造城市更新智能應用場景，支撐“三師”聯創、助力“四資”貫通、跟蹤實施成效，強化對城市更新全生命周期的數字化支撐。

??三、施行

??（二十）施行

??本實施意見自印發之日起施行。此前政策規定與本實施意見不一致的，以本實施意見為準。

??附件：1.名詞解釋

??2.城市更新全周期流程圖

??3.相關城市更新政策文件索引

??附件1

名詞解釋

??城市更新單元：建立可持續更新模式的重要載體，是落實國土空間規劃要求，滿足區域更新需求，實現片區策劃、空間統籌和任務統籌的空間單元。

??零星更新項目：基于物業權利人的意愿，由物業權利人等各類市場主體，根據規劃和相關規定，對物業權利人自有的土地房屋實施城市更新建設的項目。

??城市更新綜合統籌平臺：由政府部門、市場主體和專業技術力量等組成的議事協調平臺，統籌推動城市更新單元的規劃、建設、實施等更新行動。

??城市更新綜合統籌主體：城市更新綜合統籌主體可由城市更新綜合統籌平臺按需設立，負責統籌城市更新單元內多主體更新項目，可包括推動更新意愿達成，整合市場資源，參與更新單元規劃編制，協調更新項目實施方案，組織開展土地前期準備工作等職能。城市更新綜合統籌主體也可以是項目實施主體。

??項目實施主體：城市更新項目的建設單位，可以是物業權利人、物業權利人和市場主體的聯合體、物業權利人委托的市場主體、以協議方式取得房地產權益的市場主體等。

??年度更新規劃實施報告：年度更新規劃實施報告是各區開展城市更新行動的年度總體計劃，應在每年年初組織編制。該報告應充分銜接城市體檢評估等相關工作，內容包括上一年度更新規劃實施評估，本年度城市更新工作安排，重點明確城市更新單元規劃目標、空間范圍和必要的規劃條件，即城市更新行動計劃的相關內容。

　　附件3