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??“目前，還處于摸底階段，不過我們公司已經上報了部分未開發的住宅和商業地塊等閑置土地。”財政支持房地產穩定系列政策快速落地后，華中區域一家一級資質的房企的高管表示。

??11月11日，自然資源部公布了《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（以下簡稱“通知”），明確了各地通過地方政府專項債券收購閑置土地的流程、重點，核心是借此減少市場存量土地規模、改善土地供求關系、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩。

??自然資源部開發利用司相關負責人表示，此次通知鼓勵各地利用專項債券資金收回收購土地，盤活存量，能夠起到三方面作用：一是減少市場存量房地產用地規模，更好發揮土地儲備“蓄水池”和投放調解的功能，穩定市場預期；二是增加資金流動性，有利于房企集中資金用于保交房；三是收儲后形成“凈地”“優地”，既有利于補齊公共服務設施短板改善環境，滿足居住需要，也可以騰出空間支持實體經濟發展，促進有效投資。

??值得注意的是，本次通知快速落實閑置存量土地收回收購政策，更多的是對專項債券資金收回收購存量土地的規則進行明確，通知中也顯示，“專項債券額度、使用、管理等有關要求，按照有關規定執行”，意味著專項債券的具體使用辦法仍需財政部更進一步政策的落地。

??“目前我們公司存量土地不算少，但在當前市場環境下，讓我們繼續擴大范圍去開發，公司資金實力和市場環境都是不允許的。”上述房企高管坦言，盡管此次細則落地將有助于緩解房企階段性的資金困難，但對回購價格的科學合理性、回購款項的撥付方式以及專項債券資金的具體使用辦法也是非常關鍵的。

??同策研究院研究總監宋紅衛表示，閑置土地收儲是一個復雜工程，需要多部門協同，本次落地政策為收儲提供了具體的指導策略，明確了收購目的、收購標的物范圍、收購價格要求、收回來后的用途等多個方面都有指導說明，對于工作推進具有極大的幫助。

??收購細則落地

??專項債支持收購閑置土地新政細則正逐步落地中。

??此次通知確定了地方政府收購閑置土地的重點。通知要求，優先收回收購企業無力或無意愿繼續開發、已供應未動工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，進入司法或破產拍賣、變賣程序的土地，因低效用地再開發或基礎設施建設等需要收回的土地，以及已動工地塊中規劃可分割暫未建設的部分，也可以納入收回收購范圍。

??實踐中地方究竟如何操作來收購閑置土地，通知也給出了相關要求。

??對于專項債收購閑置土地的主體，通知明確，由納入名錄管理的土地儲備機構具體實施，而儲備地塊則必須在全民所有土地資產管理信息系統中有儲備地塊標識碼。

??在收購流程上，市、縣自然資源主管部門要依托土地市場動態監測監管系統中的處置存量閑置土地清單摸清底數，根據需要向社會發布收回收購土地征集公告，綜合考慮企業意愿、市場需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購意向地塊和時序安排，分批納入土地儲備計劃，優先申報使用專項債券。

??值得注意的是，此次還明確了價格標準和程序。由土地儲備機構委托經備案的土地估價機構，對擬收地塊開展價格評估，相較企業土地成本，就低確定收地基礎價格。在對比評估價格和土地成本，形成基礎價格的條件下，通過綜合考慮、集體決策確定收地價格，同時還明確了上報人民政府批準確認等要求。通知明確了原則性的價格標準和程序，各地應在此框架之下進一步細化評估和決策細則，確保收地價格公允合理，程序規范透明。

??此外，收回收購的土地原則上當年不再供應用于房地產開發。確有需求的，應當嚴控規模，優化條件實施供應，在落實“五類調控”的同時，供應面積不得超過當年收回收購房地產用地總面積的50%。收回收購土地用于民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制。

??相關研究機構分析，通知的落地意味著更多低成本的增量資金將進入市場，這將有助于房企出售存量土地、緩解資金壓力，并改善土儲結構。同時，地方政府通過專項債券收購存量土地，也能增強資金流動性，支持地方經濟發展、保障民生。對于市場而言，收回收購存量閑置土地有助于改善市場供求關系，是促進房地產市場止跌回穩的關鍵舉措。

??一家TOP50強房企高管人士表示，“該政策是一個‘一舉三得’的政策，不僅解決了部分企業無力開發土地的問題，避免了土地資源的浪費和企業的沉默成本，同時收回很多可能是爛尾的項目，這對民生也有積極影響。此外，收回收購的這批土地不參與當年的土地供應，更好地調控了供需關系，讓優質開發商更愿意去摘地。”

??宋紅衛則表示，“此前4萬億元的白名單主要是救助可盤活、有市場需求的項目，收儲閑置用地則屬于無效供應或者過剩的項目，這些項目企業很難自救，只能政府收儲，此次細則落地就可以涵蓋房企所有項目，對于加快風險出清，盡快使得房企恢復運行能力至關重要。”

??推進中面臨多元挑戰

??土地儲備專項債并非新事物，早在2014年，國務院在規范地方債時便要求，土地儲備所需資金只能來源于財政或專項債。

??土地收入通常是地方政府的主要收入來源，土儲專項債自發行伊始，就成為了專項債重點投入領域。2018年，土儲專項債的發行規模就占到了當年專項債發行規模的35.8%。公開數據顯示，2017年7月至2019年9月，地方累計發行土地儲備專項債超過1萬億元。

??也就是在2019年9月，為調控房地產市場及引導專項債投向基建領域，國務院常務會議提出，“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域”，自此土地儲備專項債暫停發行。

??時隔5年后，土儲專項債再次啟動。2024年5月，在國新辦發布會上，自然資源部副部長劉國洪指出，準備出臺處置閑置土地、盤活利用存量土地的政策措施，收回收購的存量土地，用于保障性住房項目的可以通過專項債解決資金來源。此后，政府層面多次公開表態支持地方政府用專項債收購閑置存量土地。

??宋紅衛表示，“此次增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。2024年末地方政府專項債務限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元，這對于房地產行業來講也是比較大的利好。”

??近年來，專項債資金閑置、使用效率低等問題突出，土儲專項債重啟可以緩解專項債缺項目和資金閑置問題，改善地方債務資金使用效率。對房地產企業而言，收儲可以盤活閑置資產，重啟開發鏈條，優化企業的存貨結構。

??不過，目前政策方向雖已明確，但在實施過程中仍然面臨著一些難點。

??招商銀行總行機構客戶部一份研報顯示，在土地價格存在下跌預期的情況下，回收定價成為一大難題。定價需要同時考慮房地產企業接受度和后期土地收益能否平衡專項債本息的問題：價格偏低可能會導致房地產企業虧損較大、投資方接受度較低；價格偏高則可能存在后期收益無法覆蓋成本的風險。因此，如何在保障房地產企業合理利潤的同時，確保專項債本息得到平衡，是實施過程中的一大挑戰。

??據了解，在政策出臺前，已有部分開發商嘗試與地方政府協商退地，但回購價格普遍較低，這增加了房企對于細則落地后回購價格的擔憂。河南一位房企高管表示，“如果款項能夠及時進行兌付的話，對于房企來講，確實也是一件很好的事情。”

??此外，上海易居房地產研究院副院長嚴躍進表示，部分存量土地也可能因抵押、債券關系、法律糾紛等增加了收回收購的復雜性。這些土地往往涉及多方利益，需要法律機構或法院的介入，明確土地的法律權屬和抵押狀況。這不僅增加了收購的難度，也可能導致收購成本上升。因此通知強調了加強與發展改革、財政、司法、稅務等相關部門溝通協調，形成工作合力，破解存量土地性質復雜這一難題。

??當前，土地市場新增供地規模仍然較大，回收后的存量土地并不具備特別的開發優勢，如何結合地區規劃、保障性住房等公共工程建設需求提升土地資源利用效率也是值得關注的一個問題。